行业动态

PP模式重在规范发展

日期:2019-10-28 / 人气: / 发布:中明

我国政府和社会资本合作(PPP)项目是具有公益属性、长期合作、风险分担、绩效挂钩、财政可承受等条件的项目。在公共服务领域推广运用PPP模式、引入社会力量参与公共服务供给、提升供给质量和效率,是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。

目前,我国PPP模式已成为稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。近期,我国多地新一轮PPP规范政策集中发布,许多地方在实践中不断探索创新模式,一方面厘清与政府隐性债务的边界,另一方面强化监管后的PPP项目以更具合规性、操作性、落地性的状态进入市场,使之行稳致远。对于规范的PPP项目,我们要坚定不移地大力推进;对于不规范的PPP项目,要限期整改完善,构成违法违规举债的,要坚决予以严肃问责,牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线。

PPP制度体系不断健全

近年来,财政部会同有关部门在制度建设、政策扶持、示范引领、信息公开等方面规范推进PPP工作,推动了一批项目落地。PPP不是一个单纯的融资工具,而是一项综合性的改革举措。经过几年的规范发展,PPP制度体系不断健全,各参与方的认识水平和专业能力不断提升,项目质量显著提高,为PPP的高质量发展奠定了良好基础。

在政策和制度环境方面,5年来我国搭建了“法律+政策+操作指引+合同”的制度体系,设立了1800亿元的PPP融资支持基金,推出了4批990个示范项目,推动了一大批项目落地等。经过5年的发展,PPP在我国已经具有相当的引资规模。财政部PPP中心 新统计数据显示,截至2019年8月末,全国PPP综合信息平台管理库项目累计9182个,投资额13.9万亿元。其中,落地项目累计5969个,投资额9.1万亿元,落地率65.0%。

为推动PPP回归本源、规范发展,按照中央关于防范化解地方政府隐性债务风险的系列决策部署,财政部在规范项目库管理、建立风险预警机制、加强示范引领等方面采取了一系列措施,PPP项目的整体质量和规范运作水平得到有效提升。特别是2019年3月7日,财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》发布后,各地进一步加强入库审核和规范管理,持续清理不合规项目,4月份共清退项目64个,涉及投资额786亿元;新入管理库发布项目142个,投资额2008亿元。

今年以来,各地PPP项目入库更趋严格审慎,这也为提升PPP项目质量进一步筑牢了基础。如今年4月底,广东省财政厅在公布2019年1月PPP项目入库审核情况时,提出广州市黄埔区、江门市本级、江门市新会区、梅州市兴宁市、阳江市高新区在个别年份全部PPP项目支出责任占比一般公共预算支出已超过7%,给予风险提示,并要求这些地区市级财政局督促项目所在地加强财政风险防控,审慎开展新建PPP项目。在严格审慎管理的同时,各地的PPP实践也不断创新。如近期杭衢铁路(建衢段)项目全线开工,该项目采用PPP模式,PPP范围内总投资额214.85亿元,通过“PPP+EPC”公开招标、“PPP+土地综合开发”投融资等方式,有效保障了项目快速落地。

据统计,目前全国2519个已实施PPP项目的行政区(包括省、市、县三级)中,已有1144个行政区的PPP项目财政支出责任占比超过5%。限制这些地区新上政府付费项目,不仅有助于督促该地区统筹做好项目开发计划和中长期财政规划,防止中长期财政支出压力过快增长,而且有助于发挥社会资本的专业优势,充分挖掘PPP项目的潜在市场价值,提高市场化运营水平。

近期,多地新一轮PPP规范政策集中发布,如江苏省财政厅在全国范围内率先出台《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)项目财政监督的意见》,将PPP项目全生命周期纳入财政监督范畴。该意见将财政监督作为保障PPP高质量发展的重要手段,提出各市县每年应对本级已入库PPP项目至少全年监督一次,并可根据工作需要不定期地开展专题监督。河南省财政厅日前也印发了新版的《河南省财政厅PPP项目库入库指南》,完善了入库的基本要求和条件,以更好地规范PPP项目储备和管理。此外,山东、山西、湖北等多地也纷纷出台文件,探索PPP项目绩效管理,并对PPP规范发展等作出明确规定。

扎实推进PPP规范发展

近年来,各级财政部门会同有关方面大力推进PPP工作,在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用,但也存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。对此,要进一步提高认识,遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则,切实防控地方政府隐性债务风险,坚决打好防范化解重大风险攻坚战,扎实推进PPP规范发展。

规范发展要求。一是规范运行,健全制度体系,明确“正负面”清单,明确全生命周期管理要求,严格项目入库,完善“能进能出”动态调整机制,落实项目绩效激励考核。二是严格监管,坚持必要、可承受的财政投入原则,审慎科学决策,健全财政支出责任监测和风险预警机制,防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力,切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。三是公开透明,用好全国PPP综合信息平台,公平、公正、公开择优采购社会资本方,充分披露PPP项目全生命周期信息,保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束。四是诚信履约,加强地方政府诚信建设,增强契约理念,充分体现平等合作原则,保障社会资本合法权益。

规范项目重点。当务之急就是要给PPP规范发展营造良好环境,加大重点领域、重点项目的推进力度。一是加大融资支持,引导保险资金、中国PPP基金加大股权投资力度,丰富社会资本进入和退出渠道。二是明确重点领域,优先支持基础设施补短板及基本公共服务均等化领域有一定收益的项目。三是鼓励民资、外资参与,在中央财政专项转移支付资金和中国PPP基金投资中对民营企业参与项目给予优先支持。四是加强对不同实施阶段项目的分类指导,督促各方做好采购、融资、建设等工作,推动项目顺利实施。五是实行PPP项目全流程信息公开,完善“能进能出”的项目库动态调整机制。六是严格重诺守约,要求地方政府依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理。

规范项目运作。按照新标准筛选出的项目,科学规范、全程透明,有助项目的全生命周期管理。对一些不适宜采用PPP模式或因客观原因无法实施的项目及时清理出库,有利于促进其余PPP项目的顺利实施和公共资源的有效配置。要严格规范PPP项目运作,明确项目库分类和入库标准,强化事前审核,规范入库评审,进一步提高项目库入库质量和信息公开的有效性,形成“建成一批、淘汰一批、充实一批”的项目库良性循环机制,促进PPP项目规范运作有序,增强市场信心,营造良好环境,实现PPP长期可持续发展。同时,依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理,按照合同约定及时履约,增强社会资本长期投资信心。

规范项目监管。PPP项目合规性是项目按约推进的必然要求,也是社会资本内部审批和金融机构风控审贷的必审内容。作为基础设施和公共服务项目重要供给机制,PPP项目必须坚持全生命周期规范运作、严格管理、重在推进。要将财政监督作为保障PPP高质量发展的重要手段,实现PPP项目全生命周期财政管理,将财政部门审核监督的“关口”,从PPP入库环节延伸至项目采购、执行、移交等全生命周期,强化对PPP项目的监督处理力度,加强正面引导和监督问责,形成“法律顾问、信息披露、财政监督”等多维度的财政监管格局。

规范绩效管理。坚持绩效导向、按效付费,科学规范、公平有效,职责明确、约束有力的基本原则,构建全方位、全过程、全覆盖体系,确保PPP项目规范实施和高效运营,进而提升公共产品与服务的供给质量和效率。通过加强PPP项目绩效目标与绩效指标管理、做好PPP绩效监控、开展PPP项目绩效评价、强化绩效评价结果应用等方式,构建PPP项目全生命周期绩效管理体系。各级财政部门、行政主管部门、项目实施机构要强化组织协调,加强监督管理,推动信息公开,共同健全PPP项目绩效管理工作保障机制。另外,要强化绩效理念,提高财政资金使用效率,提高公共服务质量,增强政府公信力和执行力。

规范制度体系。为有效防控地方政府隐性债务风险,充分发挥PPP模式积极作用,落实好“六稳”工作要求,补齐基础设施短板,推动经济高质量发展,财政部等相关部门要会同有关方面进一步完善制度体系,稳定政策预期,规范市场秩序,为PPP高质量发展营造良好环境。包括坚守规范运作的底线,按照正负面清单要求,认真把好入库审核关、合同签署关、融资落地关和按效付费关,做经得起检验的“真PPP”。特别是要统筹做好项目开发规划,合理运用财政承受能力空间,加大重点领域、重点项目的推进力度,加快推进基础设施和公共服务补短板项目落地见效。


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